ผู้เขียน	วิษณุ อรรถวานิช คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
เผยแพร่	วันศุกร์ที่ 2 พฤศจิกายน พ.ศ.2561

มีคำถามจากหลายคนว่า นโยบายที่รัฐบาลกำลังผลักดันเรื่องการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ทดแทนการปลูก ข้าวนาปรังในฤดูแล้งดีหรือไม่? แล้วใครกันแน่ที่จะได้รับประโยชน์จากนโยบายนี้? เกษตรกรควรหันไปปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์หรือไม่? บทความนี้ได้ทำการศึกษาและวิเคราะห์นโยบายดังกล่าว ซึ่งสามารถสรุปได้ดังนี้

ที่มาของโครงการเป็นอย่างไร

อย่างที่ทราบกันดีว่า การปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ของไทยส่วนใหญ่ปลูกกันในพื้นที่นอกเขตชลประทาน หรือคิดเป็นประมาณ ร้อยละ 96-97 ของพื้นที่ปลูกข้าวโพดทั้งหมด นอกจากนั้น ยังปลูกกันในพื้นที่ที่ไม่เหมาะสม และเหมาะสมต่ำ (S3 และ N) ถึงร้อยละ 33 ของพื้นที่เพาะปลูก (ภาพที่ 2) ประกอบกับปัญหาอุปทานล้นตลาดของข้าว และปัญหาผลผลิตข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่ไม่เพียงพอกับความต้องการ จึงทำให้รัฐบาลริเริ่มนโยบายบริหารจัดการพื้นที่เกษตรกรรมของประเทศ หรือที่เรียกกันว่า “โซนนิ่ง” (Zoning) เพื่อใช้ที่ดินให้เกิดประโยชน์และมีประสิทธิภาพสูงสุด ไปพร้อมๆ กับการสร้างสมดุลด้านอุปสงค์และอุปทานในตลาดข้าวและข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ โดยปัจจุบันรัฐบาลได้พยายามส่งเสริมการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ทดแทนข้าวนาปรัง

ผลกระทบเชิงเศรษฐกิจของนโยบายนี้โดยภาพรวมเป็นอย่างไรบ้าง

ที่ผ่านมาได้เห็นการวิเคราะห์เปรียบเทียบผลตอบแทนสุทธิของพืชแต่ละชนิดของรัฐบาล ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ให้ผลตอบแทนที่ดีกว่าการปลูกข้าวนาปรัง ขณะเดียวกันก็มีความเห็นต่างเรื่อง ข้อมูลที่รัฐบาลนำมาใช้วิเคราะห์ แม้ว่าการวิเคราะห์เปรียบเทียบผลตอบแทนสุทธิที่ได้จากข้าวนาปรังและข้าวโพดเลี้ยงสัตว์โดยตรงจะช่วยในการตัดสินใจได้ในระดับหนึ่ง แต่อาจจะเกิดการผิดพลาดได้ เนื่องจากไม่ได้ คำนึงถึงดุลยภาพตลาดที่จะเปลี่ยนแปลงไปหลังจากมีนโยบาย

บทความนี้ได้เพิ่มความแม่นยำในการวิเคราะห์โดยคำนึงถึงดุลยภาพตลาดที่เปลี่ยนแปลงเพิ่มเติม หลังจากมีนโยบายโดยใช้แบบจำลองภาคเกษตรของประเทศไทย (THAI Agricultural Sector Model) ซึ่งเป็น แบบจำลองคณิตศาสตร์เชิงพื้นที่ที่คำนวณราคาและการจัดสรรทรัพยากร (Price Endogenous Spaitial Equilibrium Optimization Model) โดยใช้อุปสงค์และอุปทานของสินค้าเกษตร 5 ชนิด ครอบคลุม 77 จังหวัด โดยมีสมการเป้าหมายคือ การแสวงหาสวัสดิการสังคมโดยรวมสูงที่สุด (Welfare Maximization)

ข้อมูลในแบบจำลองได้ถูกรวบรวมจากหลายแหล่ง ตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน ได้แก่ 1) แผนที่ความเหมาะสมของพื้นที่เพาะปลูกจากกรมพัฒนาที่ดิน; 2) ผลผลิตต่อไร่ พื้นที่เพาะปลูก และปริมาณผลผลิต จากสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร และสำมะโนเกษตร; 3) ต้นทุนการผลิตรายจังหวัดประมาณจากแบบสำรวจภาวะเศรษฐกิจสังคมครัวเรือนและแรงงานเกษตร ซึ่งจัดทำโดยสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร; 4) ปริมาณความต้องการใช้น้ำของพืชแต่ละชนิด จากสถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร; 5) พื้นที่เขตชลประทาน จากกรมชลประทาน

ผลการศึกษา พบว่า ควรมีการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ทดแทนข้าวนาปรัง 1,845,710 ไร่ ซึ่งแสดงให้เห็นว่าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ให้ผลตอบแทนต่อกิโลกรัมที่สูงกว่าข้าวนาปรัง (ภาพที่ 1) หากทำได้จริงนโยบายนี้คาดว่าจะทำให้สวัสดิการโดยรวมของสังคมเพิ่มขึ้น +17,624 ล้านบาทต่อปี เมื่อเปรียบเทียบกับงบประมาณที่ภาครัฐ อุดหนุนผ่านสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ ประกันภัยพืชผลและอื่นๆ นับว่ามีความคุ้มค่าเชิงเศรษฐศาสตร์สูง หากรัฐบาลต้องการเพิ่มพื้นที่ปลูกข้าวโพดหลังนาจากปัจจุบันที่มีเพียงประมาณเกือบ 1 ล้านไร่ ก็ยังสามารถทำได้โดยเพิ่มแรงจูงใจเพื่อดึงดูดให้เกษตรกรหันมาปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์มากขึ้น

ผลผลิตต่อไร่ของข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่รัฐบาลใช้เป็นไปได้หรือไม่

อีกหนึ่งคำถามที่หลายคนสงสัยคือ ตัวเลขผลผลิตต่อไร่ของข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่รัฐบาลใช้ (1,003 กิโลกรัม/ไร่) เป็นไปได้หรือไม่ เพราะถ้าดูจากข้อมูลในอดีตจะพบว่าตัวเลขค่อนข้างสูงจากที่มีการรายงานโดย สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร เมื่อรวบรวมข้อมูลระดับครัวเรือนจากแบบสำรวจภาวะเศรษฐกิจสังคม ครัวเรือนและแรงงานเกษตร พบว่า ตัวเลขที่รัฐบาลใช้มีความเป็นไปได้สูงเมื่อลองคำนวณการกระจายตัวของผลผลิตต่อไร่รายครัวเรือนทั่วประเทศประกอบกับการคำนวณหาผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่ในเดือนที่เกษตรกรรายงาน ว่ามีปริมาณขายสูงสุด โดยผลผลิตต่อไร่เฉลี่ยในเดือนมีนาคมมีค่าสูงที่สุด ขณะที่เดือนอื่นๆ ในช่วงฤดูแล้งก็มีผลผลิตต่อไร่เฉลี่ยสูงกว่า 950 กิโลกรัม ต่อไร่ โดยระหว่างช่วงเดือนกุมภาพันธ์- พฤษภาคม ผลผลิตต่อไร่ เฉลี่ยจะมีค่าเท่ากับ 1,014 กิโลกรัม ต่อไร่ นอกจากนั้น การลงพื้นที่ภาคสนามในจังหวัดเพชรบูรณ์เมื่อต้นปีนี้ พบว่าเกษตรกรผู้ปลูกข้าวโพดหลังนาส่วนใหญ่สามารถได้ผลผลิตต่อไร่สูงถึง 1,000 กิโลกรัม/ไร่ บางหลายสามารถทำได้สูงถึง 1,700 กิโลกรัม/ไร่ ที่ความชื้น 14.5%

แล้วเกษตรกรจะได้ประโยชน์จริงหรือไม่ หากหันไปปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์แทนข้าวนาปรัง

คำตอบคือ มีความเป็นไปได้สูงที่เกษตรกรจะได้ผลตอบแทนสุทธิจากการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์แทนการปลูกข้าวนาปรัง โดยสามารถยกตัวอย่างให้เห็นในสถานการณ์ต่างๆ เช่น กรณีที่ทำได้ตามนโยบายการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ย่อมให้ผลตอบแทนที่ดีกว่าการปลูกข้าวนาปรังมาก กรณีถัดไปหากสมมติให้ราคาข้าวโพดลดลงเหลือ 7.50 บาท ต่อกิโลกรัม ขณะที่ผลผลิตและราคาข้าวนาปรังสูงขึ้นเป็น 783 กิโลกรัมต่อไร่ (คำนวณจากสำมะโนเกษตร ปี 2556) และ 8 บาท ต่อกิโลกรัม ตามลำดับ ซึ่งเป็นไปได้สูงเช่นกันเพราะปลูกในพื้นที่ชลประทานที่มีความเหมาะสม และกรณีเลวร้ายคือ ผลผลิตต่อไร่และราคาข้าวโพดลดลงเหลือ 800 กิโลกรัม ต่อไร่ และ 7.50 บาท ต่อกิโลกรัม ตามลำดับ ขณะที่ผลผลิตต่อไร่และราคาข้าวนาปรังสูงขึ้นเป็น 783 กิโลกรัม ต่อไร่ และ 8 บาท ต่อกิโลกรัม ตามลำดับ ซึ่งทุกกรณีพบว่าการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จะให้ผลตอบแทนที่ดีกว่าการปลูกข้าวนาปรัง

จะมีน้ำเพียงพอในการปลูกและราคาข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จะลดลงหรือไม่?

เรื่องขาดแคลนน้ำคงไม่น่าเป็นห่วงมากสำหรับการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ทดแทนข้าวนาปรัง เพราะการปลูกข้าวใช้น้ำเยอะกว่าการปลูกข้าวโพดมาก ซึ่งนโยบายดังกล่าวน่าจะช่วยทำให้ประหยัดน้ำได้ สำหรับราคาตลาดก็น่าจะอยู่ในทิศทางขาขึ้นและมีทิศทางขาลงที่จำกัด เนื่องจากประเทศผู้ผลิตข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในแถบอเมริกาใต้และล่าสุดคือ ออสเตรเลียฝั่งตะวันออกประสบกับภัยแล้งทำให้ผลผลิตข้าวโพดลดลง ซึ่งเป็นผลดีต่อราคาข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในตลาดโลก

แล้วอะไรคือสิ่งที่น่ากังวลมากที่สุด ที่รัฐบาลควรเข้าไปช่วยจัดการ?

สิ่งที่น่ากังวลที่สุด คือ ราคาจริงที่เกษตรกรผู้ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ได้รับ มีแนวโน้มต่ำกว่าราคารับซื้อหน้าโรงงานมากขึ้นเรื่อยๆ ตั้งแต่ต้นปี 2560 จนถึงปัจจุบัน และสูงกว่าค่าเฉลี่ยในช่วงเกือบ 7 ปี ที่ผ่านมาติดต่อกันเกือบ 2 ปี ซึ่งนับว่าไม่ปกติ ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นนั้นอาจจะมาจาก 2 ปัจจัยหลัก ปัจจัยแรกอาจมาจากคุณภาพของข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่เกษตรกรผลิตได้ต่ำลงเรื่อยๆ ซึ่งน่าจะเป็นไปได้น้อย และปัจจัยที่สอง อำนาจตลาดที่สูงขึ้นของผู้รับซื้อข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จากเกษตรกรซึ่งมี 2 กลุ่ม คือ พ่อค้าพืชไร่และผู้ผลิตอาหารสัตว์ ทำให้สามารถกดราคารับซื้อให้อยู่ในระดับต่ำได้ ซึ่งน่าจะเป็นไปได้มาก

เมื่อพิจารณาทั้ง 2 ปัจจัย ควบคู่กันและผลักดันให้เกษตรกรมีสถานะความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นและได้รับราคาขายที่ยุติธรรม คงมี 2 สิ่งที่รัฐบาลคงต้องทำควบคู่กัน ได้แก่

1) รัฐบาลคงต้องช่วยเพิ่มความรู้ให้กับเกษตรกรในการผลิตข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่มีคุณภาพอย่างทั่วถึง โดยเฉพาะเกษตรกรมือใหม่ที่เดิมปลูกข้าวนาปรังและไม่เคยปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์เลย ซึ่งอาจประสานกับสถาบันการศึกษาที่เชี่ยวชาญด้านเกษตรทั่วประเทศและภาคเอกชนในการเป็นพี่เลี้ยงให้กับเกษตรกร อย่างไรก็ตาม การปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในช่วงฤดูแล้งทดแทนการปลูกข้าวนาปรังน่าจะทำให้คุณภาพดีขึ้นจากค่าความชื้นที่ลดลง และการปลูกแบบแปลงใหญ่ที่มีการนำเครื่องจักรกลสมัยใหญ่มาใช้และ

2) รัฐบาลคงต้องเพิ่มการดูแลการรับซื้อในราคาที่ยุติธรรมของทั้งพ่อค้าพืชไร่และผู้ผลิตอาหารสัตว์ การปลูกในรูปแบบแปลงใหญ่น่าจะช่วยแก้ปัญหาที่เกิดจากพ่อค้าพืชไร่ได้ แต่สำหรับเกษตรกรรายย่อยที่ไม่มีการรวมกลุ่มคงต้องช่วยหาทางแก้ปัญหาให้ เพราะไม่สามารถนำไปขายให้กับโรงงานได้โดยตรง ในส่วนของผู้ผลิตอาหารสัตว์ที่รัฐบาลได้ขอความร่วมมือไว้คงต้องประสานเรื่องการคัดคุณภาพและกำหนดราคาที่เป็นธรรมกับเกษตรกรหรืออาจจะมีหน่วยงานกลางที่ช่วยตรวจสอบมาตรฐานข้าวโพด หากรัฐบาลสามารถช่วยแก้ปัญหาทั้งสองได้ งานนี้เกษตรกรคงมีรายได้เพิ่มและหนี้สินลดลงอย่างแน่นอน

เอกสารอ้างอิง

Attavanich, W. 2018. Effect of Zoning Policy in Agricultural Sector on Thai Social Welfare.

Working Paper No. 17/2018. Department of Economics, Faculty of Economics, Kasetsart University