ปัญหายางพารา ต้องวิเคราะห์สาเหตุและวางแนวทางแก้ไขให้ถูกต้อง : โดย ดำรง ลีนานุรักษ์

ปัญหาเรื่องผลผลิตทางการเกษตรล้น เมื่ออุปทาน (ปริมาณผลิต) มีมากกว่าอุปสงค์ (ความต้องการ) สมดุลของราคาก็จะขยับลดลงเป็นธรรมชาติ แต่ในโครงสร้างของธุรกิจหรืออุตสาหกรรมระดับประเทศที่โยงไปสู่ระดับโลกของสินค้าเกษตรแต่ละชนิดจะมีความสลับซับซ้อนต่างกัน และหลายครั้งที่เหตุปัจจัยที่เชื่อมโยงกันในระดับโลกอยู่เหนือความควบคุมได้ของระดับประเทศ ดังเช่นภาวะราคายางตกต่ำที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

บทความเชิงวิเคราะห์ชิ้นนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะร่วมวิพากษ์วิจารณ์เชิงสร้างสรรค์ เพื่อกระตุ้นให้เกิดการตระหนักรู้แก่ผู้ที่เกี่ยวข้องในการแก้ปัญหาเรื่องราคายางที่ตกต่ำอยู่นี้ ให้ศึกษาตัวปัญหาให้ลุ่มลึกก่อนจะวางแผนวางแนวทางที่จะส่งผลให้การปฏิบัติและงบประมาณถูกกำกับไปตามนั้นเป็นไปอย่างถูกต้อง ซึ่งแค่ว่าการวิเคราะห์สาเหตุของปัญหา ถ้าผิดหรือเขวไปก็จะเกิดความสูญเสีย และปัญหาจะมิได้ถูกแก้ไข
ศึกษาอดีตการแก้ไขปัญหาผลิตภัณฑ์นมล้นประเทศของอียูและอเมริกา

แม้ว่าอุตสาหกรรมนมและยางเป็นคนละเรื่อง เอามาเทียบหรือเป็นตัวอย่างการแก้ไขปัญหากันตรงๆ ไม่ได้ แต่มาตรการที่เขาใช้ดำเนินการซึ่งประสบความสำเร็จเป็นสิ่งที่น่านำมาศึกษา ด้วยวงจรการผลิตนมที่ต้องเริ่มจากการลงทุนเริ่มเลี้ยงลูกวัวนมเป็นวัวสาว และเป็นแม่ตั้งท้องเกิดลูกครั้งแรกจึงได้นม กินเวลาอย่างน้อย 2 ปี นานระดับน้องๆ ของการปลูกพืชยืนต้นที่รอให้โตแล้วเริ่มให้ผลผลิต

ในอดีตผลิตภัณฑ์นมในรูปต่างๆ เช่น เนย เนยแข็ง นมผงรูปแบบต่างๆ ที่ถูกผลิตเพื่อส่งออก จะมาจากปริมาณนมและผลิตภัณฑ์ที่เหลือเกินจากการบริโภคในประเทศ ในช่วงปี 2523-2526 ราคานมผงในตลาดโลกราคาขึ้นลงที่สูงกว่า US$ 1,000 ปัญหาไม่มี

แต่ในปี 2527-2528 ราคานมในตลาดโลกลดลงเป็นเจ็ดร้อยกว่าและลงไปอีกเป็นห้าร้อยกว่าเหรียญ เพราะประเทศผู้ส่งออกโดยเฉพาะประเทศสหรัฐอเมริกาและประชาคมยุโรป (EC ในขณะนั้น) เร่งส่งออกตัดราคากันระบายนมผงและผลิตภัณฑ์นมที่ค้างสต๊อกกองเป็นภูเขาออกสู่ตลาดโลก

อย่างไรก็ตาม การทุ่มตลาดโลกแก้ปัญหาของประเทศมิได้เป็นผลที่ดีต่อประเทศที่กระทำในระยะเวลายาวเลย เพราะเงินอุดหนุนช่วยเหลือระบายสินค้านี้เป็นเงินงบประมาณ ซึ่งมาจากภาษีอากรของประชากรทั้งประเทศ กลายเป็นคนทั้งประเทศต้องจ่ายเงินมาอุ้มธุรกิจโคนมอย่างไม่เป็นธรรม จึงได้มีการวางมาตรการลดการผลิตนมของผู้เลี้ยงโคนมให้ผลิตพอใช้ในประเทศ และเหลือส่งออกในปริมาณพอเหมาะ

มาตรการในกลุ่มประชาคมยุโรป ในปี 2527 ได้มีการทำข้อตกลงในกลุ่มอีซีที่จะใช้มาตรการลดการผลิตนม โดยการกำหนดโควต้านมที่จะผลิต (ส่งขายได้) ในแต่ละฟาร์ม อีกทั้งได้กำหนดเป็นแผนดำเนินการเป็นระยะเวลา 5 ปี โดยในปี 2527 เกษตรกรจะต้องผลิตน้อยลง 5% ของที่ผลิตได้ในปี 2526

และมีการปรับลดโควต้าลงไปอีกเช่นในปี 2529 มีการปรับลดของปีถัดมาอีก 2% และในปี 2530 มีการปรับลดของปีถัดมาอีก 1% เป็นต้น การกำหนดโควต้านี้เป็นการกำหนดระดับการผลิตสูงสุดรวมที่จะส่งได้ต่อปี ในส่วนเกินโควต้าถ้าเล็กน้อยจะได้ค่านมต่ำจนไม่คุ้มค่าการผลิต แต่ถ้าเกินกว่าระดับที่อะลุ่มอล่วยได้ เกษตรกรนอกจากไม่ได้ค่านมแล้วยังจะถูกปรับเป็นเงินในปริมาณที่สูงมากๆ ด้วย

มาตรการนี้ปรากฏว่าประสบความสำเร็จเป็นอย่างยิ่ง โดยในปี 2532 ไม่มีผลิตภัณฑ์นมค้างสต๊อกกองเป็นภูเขาให้เห็นอีก อย่างไรก็ตาม ในช่วงที่ดำเนินการในปี 2529 ได้มีมาตรการเสริมอื่นเป็นเวลาสองปีเพื่อเร่งการใช้ประโยชน์ของผลิตภัณฑ์นมในรูปแบบต่างๆ โดยไม่ให้หวนกลับคืนไปในตลาดปกติ เช่น การให้เงินอุดหนุนในสัดส่วนที่สูง (เช่น ผู้ใช้จ่ายเพียง 10% ของราคาในประเทศในขณะนั้น เป็นต้น)

ในการส่งเสริมให้ใช้เนยที่คั่งค้างอยู่ในสต๊อกเป็นส่วนประกอบอาหารสัตว์ หรือมาแปรรูปเป็นผลิตผลเพื่อการอุตสาหกรรม เช่น สี และน้ำมันเชื้อเพลิง เป็นต้น อีกมาตรการหนึ่งที่ใช้คือการจ่ายเงินชดเชยแก่ฟาร์มโคนมที่จะเลิกการเลี้ยงโคนมอย่างถาวร ซึ่งเรียกว่า Outgoers Program

มาตรการในสหรัฐอเมริกา ในประเทศได้มีองค์กรของรัฐที่ทำหน้าที่คอยซื้อผลผลิตทางการเกษตรที่จะล้นตลาดหรือหาตลาดไม่ได้ เพื่อตรึงราคาผลิตผลทางการเกษตรนั้นๆ ไม่ให้ตกต่ำซึ่งจะกระทบกระเทือนผู้ผลิตในที่สุด

องค์กรของรัฐมีชื่อเรียกว่า Commodity Credit Corporation (CCC) ในแง่ผลิตภัณฑ์นม ccc จะสต๊อกส่วนเกินจากการบริโภคของตลาดภายในประเทศ แล้วจะระบายสินค้าไปในช่องทางหรือรูปแบบต่างๆ แต่ไม่ระบายกลับเข้าสู่ตลาดปกติของผลิตภัณฑ์นั้นๆ ภายในประเทศ เช่น แจกจ่ายฟรีในโครงการอาหารกลางวันนักเรียน หรือใช้ในโครงการความร่วมมือระหว่างประเทศ เช่น การให้เปล่าแก่ประเทศต่างๆ ที่ยากจนกว่าในอเมริกาใต้และระบายออกสู่ตลาดโลกโดยรัฐจ่ายเงินชดเชยในระดับที่สูง

ในภาวะผลิตภัณฑ์นมล้นคลังสินค้าเช่นเดียวกับอียูในปี 2526 ทำให้มีการกำหนดนโยบายการควบคุมการผลิตนมในระดับฟาร์ม (Farmers-controlled supply management system) เป้าหมายเพื่อลดปริมาณน้ำนมดิบที่ผลิตจากฟาร์ม แต่ไม่มีมาตรการควบคุมปริมาณการผลิตของแต่ละฟาร์มแบบโควต้าของอียู โดยใช้ชื่อของโปรแกรมว่า Dairy termination program การดำเนินงานจะอยู่ในรูปที่รัฐจ่ายเงินชดเชยแก่ผู้ที่จะเลิกกิจการเลี้ยงโคนม (อย่างน้อยต้องเลิกเลี้ยง 5 ปี) แล้วเอาโคนมเข้าโรงฆ่าเพื่อเอาเนื้อ หรือระบายโคนมออกไปยังต่างประเทศในรูปการขายพันธุ์สัตว์แก่ประเทศใกล้ๆ ในปี 2531

ทางรัฐบาลได้รายงานว่าโปรแกรมประสบความสำเร็จอย่างงดงาม ปัญหาผลิตภัณฑ์นมค้างสต๊อกของ ccc หมดไป ผลิตภัณฑ์ที่เคยเอาไปแจกนักเรียนในโครงการอาหารกลางวันก็ต้องงดไป

ส่วนของหางนมผงที่เคยส่งไปช่วยเหลือต่างประเทศปีละร่วม 200,000 ตัน ก็ทยอยลดจนเป็นศูนย์

ย้อนกลับมาดูปัญหายางบ้านเรา

ธนาคารกรุงศรีได้มีรายงานเชิงวิเคราะห์สถานการณ์และแนวโน้มของอุตสาหกรรมยางของไทย (พฤษภาคม 2559) โดย คุณวารีรัตน์ เพชรสีช่วง ที่สั้นกะทัดรัดแต่เต็มเปี่ยมด้วยข้อมูลที่สำคัญและเป็นประโยชน์มาก การวิเคราะห์สถานการณ์และแนวโน้มของอุตสาหกรรมยางของไทยกระทำได้อย่างรอบคอบและสะท้อนภาพอนาคตการยางไทย ที่น่ากลัวแต่มีแนวโน้มจะเป็นจริงตามการวิเคราะห์นี้ (ดู https://www.krungsri.com/bank/getmedia/4b7f69d2-dc4d-4565-af75- e85d57d48157/IO_Rubber_2016_TH.aspx )

ในปี 2558 ไทย อินโดนีเซีย และมาเลเซีย เป็นสามประเทศหลักในอาเซียนที่ผลิตยางธรรมชาติสูงถึง 75% ของการผลิตของโลก โดยมีไทยเป็นผู้นำที่มีปริมาณการผลิต 4.5 ล้านตัน หรือ 37.5% ของโลก โดยรองลงมา คืออินโดนีเซีย จีน อินเดีย และมาเลเซีย ที่มีสัดส่วนการผลิตที่ 26%, 7%, 6% และ 5.5% ของโลก ตามลำดับ

ไทยมีปริมาณการใช้ยางที่ผลิตภายในประเทศประมาณ 0.6 ล้านตัน หรือ 13% ของที่ผลิต  จีนเป็นประเทศผู้บริโภคยางธรรมชาติสูงสุดของโลก คิดเป็นสัดส่วน 40% ที่สำคัญ จีนได้เพิ่มบทบาทการเป็นผู้ผลิตยางพาราด้วย โดยตั้งแต่ปี 2549

กลุ่มทุนจีนได้เข้าไปลงทุนขยายพื้นที่ปลูกยางพาราใหม่ในกลุ่มประเทศ CLMV (กัมพูชา ลาว เมียนมา และเวียดนาม) เป็นอย่างมาก ผลผลิตยางนี้ได้ออกสู่ตลาดแล้ว (โดยส่งไปจีน) ในช่วงสองสามปีที่ผ่านมา โดยในปี 2558 ผลผลิตยางจาก CLMV รวมเท่ากับ 10% ของการผลิตของโลก ซึ่งเมื่อรวมกับ 7% ที่ผลิตในประเทศจีน เท่ากับว่าจีนมียอดผลผลิตยางอยู่ในมือรวม 17% ของโลก

ในรายงานกล่าวว่า ที่ผ่านมานโยบายการพัฒนายางพาราที่ระดับปลายน้ำของไทยไม่ชัดเจน ทำให้การส่งออกยางของไทย 85% ของปริมาณการผลิตรวมอยู่ในรูปปฐมภูมิ ซึ่งในตลาดมีอินโดนีเซียและเวียดนามเป็นคู่แข่งหลัก แต่การแข่งขันสู้ทางมาเลเซียที่มีผลิตภัณฑ์หลายหลากไม่ได้

สถานการณ์ปัญหาของยางที่ผ่านมา

ในช่วงหลายปีผ่านมาเกิดสภาพราคายางธรรมชาติของโลกตกต่ำอย่างต่อเนื่อง จากราคาสูงสุดของยางแผ่นรมควันชั้น 3 จากราคาเฉลี่ยสูงสุดที่ 190.30 บาท/กก. ในเดือน ก.พ.2554 มาเฉลี่ยอยู่ที่ 52-55 บาท/กก. ซึ่งปัญหาของราคาที่ตกต่ำลงในรายงานฉบับนี้สรุปว่ามีสาเหตุจาก

1.อุปสงค์เติบโตชะลอลง ด้วยยางธรรมชาติโลกที่ผลิตมาได้ถูกใช้ไป 3/4 เพื่อผลิตยางรถยนต์ ด้วยเศรษฐกิจโลกโดยรวมยังฟื้นตัวอย่างเปราะบาง อุตสาหกรรมยานยนต์โลกเติบโตเฉลี่ยเพียง 2-4% จึงส่งผลให้การใช้ยางพาราไม่กระเตื้องมากนัก ในปี 2558 พบว่าการใช้ยางพาราของโลกอยู่ที่ 12.1 ล้านตัน

2.อุปทานขยายตัวเร่งขึ้นมาก ได้มีการขยายพื้นที่ปลูกมากขึ้นในเอเซีย โดยเฉพาะไทยและประเทศใน CLMV ทำให้ผลผลิตยางเพิ่มขึ้นในอัตราเร่งมากกว่าความต้องการ ทำให้ผลผลิตโลกอยู่ที่ 12.3 ล้านตัน ทำให้สต๊อกยางพาราโลกสูงเป็นประวัติการณ์ที่ 3.4 ล้านตัน นโยบายการขยายพื้นที่ปลูกใหม่หนึ่งล้านไร่ของไทย ทำให้มีผลผลิตใหม่เพิ่มเข้าสู่ตลาดในปี 2555-58 ผนวกกับการลงทุนปลูกยางเพิ่มขึ้นของจีนใน CLMV ปีละหนึ่งล้านไร่ ตั้งแต่ปี 2549-55 จะทำให้คาดการณ์ว่าจีนจะมีผลผลิตในประเทศและจาก CLMV เพิ่มขึ้นเป็น 1/4 ของผลผลิตโลกในปี 2565

3.ยางสังเคราะห์เข้ามาทดแทนยางธรรมชาติมากขึ้น การบริโภคยางสังเคราะห์ซึ่งเป็นผลพลอยได้จากการสกัดน้ำมันในตลาดโลกได้เพิ่มขึ้นจากราคาน้ำมันดิบที่ลดลง อีกทั้งเทคโนโลยีการพัฒนายางสังเคราะห์ได้ก้าวหน้ามากขึ้นในจีน ทำให้ใช้ยางสังเคราะห์ในสัดส่วนที่เพิ่มขึ้นในการผลิตยางรถยนต์ ทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงโครงสร้างตลาดยางของโลกอย่างสำคัญโดยมีการใช้ยางสังเคราะห์ในสัดส่วนที่เพิ่มขึ้นตลอดสิบปีที่ผ่านมา ทำให้อัตราการใช้ยางสังเคราะห์สูงถึง 60% ในปี 2558

แนวโน้มอุตสาหกรรม

ด้วยไม่มีปัจจัยหนุนที่จะทำให้ราคายางยกระดับขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม อุปทานยางโลกจะยังคงมีแนวโน้มที่เพิ่มในอัตราเร่งกว่าอุปสงค์ รายงานของ ธ.กรุงศรี ได้ประเมินต่อว่า

1.องค์การยางพาราระหว่างประเทศ (IRSG) คาดการณ์ว่า ความต้องการยางธรรมชาติโลกในปี 2559-61 เพิ่มขึ้นเพียง 4% ต่อปี ในขณะที่ผลผลิตโลกเพิ่มขึ้นในอัตราเร่งที่ 8-10% ต่อปี จากการเข้ามาของยางจาก CLMV ที่จะทำให้สต๊อกยางธรรมชาติโลกเพิ่มขึ้นต่อเนื่องอยู่ที่ 3.5, 3.7 และ 4.0 ล้านตัน ในปี 2559-61 ตามลำดับ

2.เชื่อว่าผลการลดอุปทานยางร่วมกันของไทย อินโดนีเซีย และมาเลเซีย โดยมีเป้าลดการส่งออก 6.15 แสนตันในช่วง มี.ค.-ส.ค.2559 จะเกิดผลน้อยมากต่อการประคองราคายางไม่ให้ตกต่ำ ด้วยความร่วมมือของทั้งสามประเทศไม่จริงจังและขาดความต่อเนื่อง อีกทั้งราคายางจะไม่กลับไปสู่ระดับราคาสูงเช่นอดีตอีก

3.จากการผลิตยางของจีนที่เพิ่มขึ้นรวมทั้งจากที่ไปลงทุนใน CLMV มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเป็นลำดับ คาดว่าส่งผลให้อัตราการนำเข้ายางของจีนจะเพิ่มขึ้นในอัตราที่ชะลอลง ซึ่งจะเป็นขีดจำกัดการปรับขึ้นของราคายางพาราโลก ดังที่รายงาน ธ.กรุงศรี สรุปทิ้งท้ายไว้

บทสรุป

เมื่อลำดับปัจจัยที่มีผลต่อราคายางพาราโลก อันดับแรกมียางสังเคราะห์ที่มีสัดส่วนการใช้ถูกเพิ่มมากขึ้นเป็น 60% และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอีกถ้าราคาน้ำมันดิบทรงตัวในเกณฑ์ราคาที่เป็นอยู่นี้ หรือจะเลวร้ายลงถ้าราคาน้ำมันดิบโลกลดต่ำลงกว่านี้อีก ผนวกกับความก้าวหน้าในการพัฒนาเทคโนโลยีที่เพิ่มคุณภาพยางสังเคราะห์ให้ถูกใช้ผลิตยางรถยนต์ในสัดส่วนที่สูงขึ้นไปอีกในอนาคต ก็จะเป็นภาวะคุกคามที่เราไม่สามารถไปแก้ไขอะไรได้

ในอันดับที่สองภาวะคุกคามจากยุทธศาสตร์จากการเปลี่ยนตัวเองที่เคยเป็นผู้บริโภคเป็นหลัก มาเป็นประเทศผู้ผลิตยางที่มีอัตราการขยายเพิ่มพื้นที่ปลูกอย่างมากทั้งในประเทศและในต่างประเทศกลุ่ม CLMV ที่จะมีผลผลิตยางในมือเพิ่มขึ้นในสัดส่วนที่จะถูกใช้เป็นอำนาจต่อรองได้มากขึ้น

ภาวะคุกคามทั้งสองนี้เป็นปัจจัยเหนือการควบคุมของเรา ดังนั้นเรา ประเทศไทยต้องแยกแยะประเด็นปัญหาของยางที่เราประสบอยู่ เป็นอย่างน้อยสองประเด็น นั่นคือประเด็นที่หนึ่งที่เราเข้าไปแก้ไขอะไรโดยตรงไม่ได้เลย คือราคายางพาราโลก ที่เราแม้เป็นผู้ส่งออกเบอร์หนึ่ง แต่ก็ได้แต่มอง ประเด็นที่สอง นั่นคือปัญหาผลผลิตยางล้นในประเทศ นี่คือของจริงตรงๆ ที่จะต้องวางมาตรการแก้ไข แบบที่สหรัฐอเมริกาและอีซีแก้ปัญหาผลผลิตผลิตภัณฑ์นมล้นประเทศ

ในขณะเดียวกันการวิเคราะห์และวางยุทธศาสตร์ชาติในเรื่องลดการผลิตยางพาราและเสริมสร้างขยายอุตสาหกรรมขั้นปลายน้ำของยางต้องรีบดำเนินการอย่างเอาจริงเอาจัง

ดำรง ลีนานุรักษ์